國家安全只是幌子?美國政治打壓外國企業,連盟友都不放過…

瞭望智庫

作者|吳其勝 來源|瞭望智庫(ID:zhczyj)

8月23日,字節跳動正式宣布,針對美國總統特朗普8月6日頒布的第一道行政令,將在美國時間8月24日(北京時間8月25日)正式起訴特朗普政府。同時,TikTok正在做最壞的打算,應對“關停預案”。

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近來,特朗普政府加快了對中國互聯網公司的圍剿,先是逼迫TikTok將在美國的業務出售給美國公司,隨后又簽署行政命令,威脅在9月20日后禁止美國個人和實體與TikTok母公司字節跳動和微信母公司騰訊進行任何交易。此外,特朗普政府官員還表示正在加緊從美國數字網絡中清除“不受信任的”中國應用程序。

特朗普政府聲稱,以上舉措是為了應對TikTok和微信對美國構成的“重大威脅”,指責TikTok應用程序“可能會被用于虛假信息活動”,微信會“自動從用戶那里獲取大量信息”,進而“可能會讓中國接觸到美國人的個人和專有信息”。

關于TikTok等應用程序威脅到美國國家安全的指控顯然站不住腳,沒有任何事實依據。正如很多分析指出的,特朗普個人的競選需要才是其打壓中國互聯網企業的主要原因。

在被美國政府打壓的同時,TikTok也被其美國競爭對手爭相圍獵。臉書、谷歌、Thriller和Byte等公司開始爭搶TikTok的用戶和人才,并紛紛推出了模仿TikTok的產品。顯然,TikTok被禁用后,美國的互聯網企業成了最大的贏家。

美國在互聯網領域打壓外國投資企業鮮有先例,但這樣違背市場原則和國際經貿規則,濫用國家力量打壓外國企業,在美國卻并非首次。很多情況下,美國限制外國投資,名義上是為了保護“國家安全”,實際上卻是出于政府官員的政治需要或者為了滿足美國企業或特殊利益集團的訴求。

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多維度層層加碼

自2005年以來,隨著中國企業對美投資的領域與規模不斷擴大,美國針對中國企業的外資安全審查力度不斷加強。很多中國企業因為受到美國外資安全審查委員會(CFIUS)的審查而放棄對美投資項目,或者被迫修改相關的投資計劃。

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從CFIUS向美國國會提交的年度報告中可以看出,中國企業當前已成為美國外資安全審查的重點對象。2005年,在CFIUS所審查的64例外國投資項目中,只有1例涉及中國企業。而在2017年,有60例中國投資項目受到了CFIUS審查,占CFIUS審查項目總數的比例超過了30%。

尤其是從2012年開始,CFIUS對中國投資企業的審查力度進一步加大。在2012年之前,每年受到CFIUS審查的中國投資項目不超過10例,占CFIUS年度審查項目總數的比例也不到10%。但從2012年開始,每年受到CFIUS審查的中國投資項目都保持在20例以上。在2012年至2018年期間,CFIUS對中國投資項目的審查數量連年保持第一位,遠超其他國家。

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除了在市場準入方面對中國企業的投資進行限制外,美國政府也經常會在政府補貼、政府采購等領域對已經進入美國市場的中資企業采取歧視性措施。這些措施一般會與美國的稅收、財政、基礎設施建設、產業補貼以及對外貿易政策捆綁在一起,顯得較為隱蔽,但卻會對中資企業在美的經營造成較大負面影響。

值得注意的是,美國對中國投資企業的限制或歧視,并非簡單地出于保護國家安全的需要。美國的企業、產業協會、工會等國內利益方都在其中扮演著非常活躍的角色。為了應對中國企業帶來的市場競爭壓力,這些利益相關方通過炒作“中國威脅”和向政府施壓的方式,給中國企業的對美投資設置障礙。

此外,美國聯邦政府官員在考慮如何對待中國企業投資的問題上,也并非總是基于對國家利益的評估。提高知名度、吸引選民、鞏固票倉和獲得競選連任等政治考慮同樣顯著影響了他們的立場。為了自身的政治利益,美國國會議員頻繁介入關于中國投資的爭論當中,并利用國內關于中國投資的恐慌情緒,不斷提出加強監管中國投資的法案。

國內利益集團的壓力,加上政府官員自身的政治考量,使得美國政府在外資政策上具有明顯的政治化特征。

下面幾例中資企業在美投資的遭遇表明,正如美國華盛頓的任何決策都幾乎難免受到政治的影響一樣,美國對待中資企業的政策也不例外。

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案例一:阻止中海油收購優尼科

2005年6月22日,中國海洋石油有限公司(簡稱“中海油”)宣布將斥資185億美元(約合1281億元人民幣)現金收購美國優尼科公司(Unocal Corporation)。該收購一旦完成,將成為當時中國企業涉及金額最大的一筆對外直接投資。然而,這項收購迅速在美國國內引發了一場“政治風暴”,其幕后推手是總部位于加州的美國第二大石油公司——雪佛龍公司(Chevron Corporation)。

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在中海油提出收購計劃之前,優尼科董事會曾于2005年4月接受了雪佛龍164億美元(包含現金和股票,約合1136億元人民幣)的收購報價,并等待優尼科公司股東大會的批準。

由于當時雪佛龍油氣產量持續下滑,成功收購優尼科對其至關重要。收購一旦完成,將能夠把雪佛龍公司已探明的油氣儲量提高15%,使該公司收入在未來5年內平均每年提高6%。

雖然雪佛龍的收購計劃獲得了優尼科公司董事會的認可,但由于中海油在6月份提出了更具吸引力的收購報價,使得雪佛龍對能否順利完成收購感到擔憂。

為確保收購計劃成功實施,雪佛龍在美國國內對中海油發起了政治攻勢。

在中海油正式提出收購報價后不久,雪佛龍公司高管就對外宣稱中海油的競購方案存在嚴重缺陷,認為中海油缺乏深海油氣開采經驗,將會限制優尼科公司未來的油氣產量。為制造恐慌情緒,雪佛龍公司還指出,雖然提出了更高的報價,但中海油的收購計劃將會面臨美國政府的嚴格審查,因此對優尼科公司的股東不利。

該公司董事會主席兼首席執行官大衛•歐雷利(David O’Reilly)在美國主流媒體撰文聲稱,“對于優尼科公司的股東來說,有件最重要的事情很清楚,要么選擇在隨后四周內與雪佛龍完成合并計劃,要么選擇中海油提出的不確定的和具有高度偶然性的出價。”

此外,雪佛龍公司還指責中海油通過獲得中國政府的資金補貼獲得了不公平的競爭優勢。該公司董事會副主席彼得·羅伯遜(Peter J. Robertson)聲稱,“很明顯,這不是一種商業競爭,我們正在與中國政府進行競爭。”

為了迫使中海油放棄收購優尼科,雪佛龍還專門花費大量資源在華盛頓組建了一個陣容強大的游說團隊,動員國會議員向中海油施壓。在雪佛龍的游說下,理查德·龐勃(Richard Pombo)等議員開始向行政部門施壓,以中海油的收購計劃將會威脅美國的能源安全為由,要求布什政府對這項投資計劃進行審查。作為眾議院自然資源委員會主席的理查德·龐勃,其所代表的選區正是雪佛龍公司的總部所在地。

為了緩和美國國內的擔憂,中海油曾表示一旦收購完成,將會延續優尼科之前的業務,把在美國開采的油氣全部出售給美國消費者,同時將保留優尼科公司在美國的所有員工。但上述承諾沒能阻止國會議員以及相關利益方對中海油收購優尼科的攻擊。美國國會當時甚至直接通過立法的方式,使得中海油在程序上無法完成收購計劃。

在美國國內復雜的政治環境下,中海油被迫于當年8月2日宣布放棄收購計劃。雪佛龍公司最終得愿以償,成功收購了優尼科公司,盡管出價比中海油低了將近10億美元(約合69億元人民幣)。

具有諷刺意味的是,2006年2月,美國能源部根據國會要求完成的相關研究報告表明,中國石油企業對美國的投資并不會在經濟或安全上對美國構成威脅。

顯然,國家安全只是雪佛龍公司和美國國會阻止中海油收購計劃的幌子。雪佛龍公司和部分國會議員的做法,甚至讓美國本土其他石油公司都看不下去。雪佛龍的國內競爭對手埃克森美孚石油公司的首席執行官李·雷蒙德(Lee Raymond)當時就指出,阻止中海油的收購是一個“巨大的錯誤”,“如果將低效引入體系當中,那么我們所有的人都將為之付出代價”。

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案例二:綁架沈陽動力風電場項目

2009年10月,沈陽動力集團(以下簡稱“沈陽動力”)與兩家美國公司——美國天空風力發電公司(Cielo Wind Power)和美國可再生能源集團(U.S. Renewable Energy Group)——宣布將聯合投資15億美元(約合104億元人民幣)在美國德州建造一個600兆瓦的風電場。該投資是中國企業當時在美國可再生能源領域的最大投資項目。項目竣工后,將為當地18萬個家庭提供所需電力,并創造數百個就業崗位。

這個項目能否成功在很大程度上取決于是否能夠獲得美國聯邦政府的補貼。根據奧巴馬政府在2009年2月簽署的《美國復興和再投資法案》(“復興法案”),沈陽動力在德州的風電項目將能夠申請到大約4.5億美元(約合31億元人民幣)的政府補貼,并可以向美國能源部申請貸款擔保。

然而,該投資項目宣布后立刻在美國國內引起巨大爭論。美國鋼鐵工人聯合會(United Steelworkers, USW)對德州風電場項目使用美國政府的補貼和中國生產的部件表達不滿,并以該項目所創造的大部分就業被留在中國為由,反對聯邦政府向該項目提供補貼。

美國國內幾家主流媒體也對此進行煽風點火,指責中國利用美國聯邦政府的補貼向美國出口風力渦輪機。認為中國這是計劃通過投資美國可再生能源產業,為中國的風力和太陽能設備開拓市場。

在國內輿論的助推下,代表勞工組織利益的民主黨議員開始介入到沈陽動力的投資項目。民主黨參議員查理·舒默(Charles E. Schumer)專門致信時任美國能源部長朱棣文(Steven Chu),強調“美國納稅人的錢不能被用來資助中國的就業”,敦促奧巴馬政府不要向德州風電場項目提供補貼,除非該項目所需的風力渦輪機等多數設備部件在美國制造。

為了進一步向行政部門施壓,以舒默為首的數名民主黨參議員聯合提出新法案——《美國可再生能源就業法》(The American Renewable Energy Jobs Act),要求對“復興法案”的相關條款進行修訂,將“購買美國貨”條款適用于所有尋求美國政府資助的可再生能源項目,無論該項目是由政府部門投資還是私人企業投資。

該法案獲得了美國兩大制造業工會——美國鋼鐵聯合會和國際機械師和航空工人協會——的積極回應。他們認為新的法案將能夠“避免類似德州風電場項目的發生”,確保“刺激計劃的資金用來在國內而非在中國創造就業崗位”。

顯然,一旦該法案通過,沈陽動力參與投資的德州風電場項目將無法獲得美國聯邦政府的補貼,除非該項目所使用的主要設備和部件大部分在美國制造。

為了應對來自勞工組織和國會議員的政治阻力,沈陽動力與美國合作方表示將投資5000萬美元(約合3.45億元人民幣)在美國聯合建造一家風力渦輪機制造和組裝工廠。按計劃,新建的工廠選址在美國參議院民主黨領袖哈里·里德(Harry Reid)所在的內華達州,將雇用大約1000名工人和創造數百個建設崗位。

此外,沈陽動力與美國合作方同時宣布,將為德州風電場項目采購5萬噸鋼鐵,并且這些鋼鐵將全部由有工會組織的美國鋼鐵廠提供。2010年8月,沈陽動力與USW達成協議,德州風電場項目所需的機器部件將從美國本土采購,包括風機塔架、扇葉、基座所用的螺紋鋼以及塔架頂部工作部件的外殼等。

作為“回報”,USW表示支持沈陽動力在美國的風電場項目,并將幫助該項目獲得美國聯邦政府的補貼。USW主席利奧·杰拉德甚至專門撰文,表示除了德州風電場項目外,USW將與中國企業合作在美國建設更多的風力發電場。

協議達成后,之前持反對立場的民主黨議員隨即對德州風電場項目表示歡迎。

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案例三:阻撓鞍鋼在美建廠

2010年5月中旬,中國鞍山鋼鐵集團公司(簡稱“鞍鋼”)宣布與美國鋼發展公司(Steel Development Company, 以下簡稱“美國鋼發展”)簽訂投資合作備忘錄,雙方將在美國分期建設4個螺紋鋼廠和1個電工鋼廠,其中第一個螺紋鋼廠選址在美國密西西比州阿默利市。

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圖片轉載: 瞭望智庫(ID:zhczyj)

阿默利工廠是中國鋼鐵企業在美國投資建設的第一家鋼鐵廠,這一投資對鞍鋼進行國際化經營具有里程碑意義。阿默利工廠投產后不僅將進一步滿足美國市場對螺紋鋼的需求,同時也將會為當地創造大量就業。因此,該工廠的建設計劃受到了美國密西西比州政府的大力支持,后者承諾提供相應的財政補貼。

然而,這個投資計劃宣布后不久,美國本土鋼鐵企業以及代表這些鋼鐵企業的協會、媒體和國會議員就開始發起輿論和政治攻勢,希望阻止鞍鋼在美國的投資計劃。

就在鞍鋼和美國鋼發展宣布合資計劃的第二天,美國鋼鐵協會(American Iron and Steel Institute, AISI)分別致信時任美國國務卿希拉里·克林頓(Hillary Clinton)和美國財政部長蒂莫西·蓋特納(Timothy Geithner),指責中國政府通過補貼和支持國內鋼鐵產業的擴張,導致產能嚴重過剩,擾亂了世界市場,并敦促奧巴馬政府對鞍鋼在美國的投資進行“非常仔細的審查”。

隨后,代表美國鋼鐵企業利益的另外一個行業組織——美國鋼鐵企業協會(Steel Manufactures Association, SMA)——分別致信時任美國商務部長駱家輝(Gary Locke)和美國貿易代表羅恩·柯克(Ron Kirk),稱鞍鋼是一家由中國國資委控制的國有企業,鞍鋼對美國的投資是基于政治和戰略考慮而非正當的市場原則,美國政府應限制中國鋼鐵企業在美國進行投資。

受到美國鋼鐵企業資助的咨詢公司“金屬采礦者(Metal Miner)”也多次撰文反對鞍鋼的投資計劃,聲稱讓鞍鋼參與到美國鋼發展的投資項目,存在新的煉鋼技術被轉移到中國的風險,鞍鋼參與投資的工廠一旦投產,也將進一步加劇美國產能過剩的局面,進而導致大量失業。

在鋼鐵企業的動員下,美國國會鋼鐵聯線(Congressional Steel Caucus,CSC)50名議員于7月2日聯名致信蓋特納,以鞍鋼在美投資項目威脅到美國的就業與國家安全為由,要求財政部領導下的CFIUS對鞍鋼與美國鋼發展的合資項目進行“徹底調查”。

美國最大的鋼鐵企業紐柯公司(Nucor Corp)隨后也發表聲明,支持美國政府對鞍鋼在美投資項目進行調查。該公司主管丹·迪米科(Dan DiMicco)聲稱,“我們歡迎包括外資在內的以市場為導向的私人企業投資。……但鞍鋼不應該被認為是一個私人投資者,它執行中國政府的‘走出去’計劃,其投資是基于戰略目的。”

由于美國財政部并未對鞍鋼的投資項目采取明確立場,也沒有直接回應CSC議員要求啟動外資安全審查程序,CSC議員7月底聯名致信美國總統奧巴馬,表達了對美國財政部長沒有采取針對措施的“極度不滿”,并再次強調了鞍鋼投資對美國就業和國家安全構成的威脅,敦促奧巴馬政府對這項投資進行調查。

在美設廠僅僅是鞍鋼參股的一項股權投資,既不涉及勞務輸出,生產品種也不是涉及國家安全的特種鋼材品種。此外,項目中的鋼廠預計年產鋼筋僅為35萬噸左右,與1.2億噸的美國鋼鐵市場相比,還不到千分之三。阿默利工廠采用的技術并非美國的獨特技術,而是由意大利鋼鐵設備制造商達涅利集團(Danieli)提供的“連鑄連軋技術”(ECR Technology),鞍鋼和任何其他中國企業都能夠直接從這家意大利公司購買這種技術。

因此,美國鋼鐵企業和國會議員關于鞍鋼的投資項目會危及美國國家安全的指責完全站不住腳,要求審查鞍鋼投資項目的主要動機是限制新的競爭者和維護美國本土鋼鐵企業的利益。

鋼鐵制造在歷史上曾是美國經濟的支柱產業,但由于技術更新緩慢、成本高企以及日本和西歐鋼鐵企業的崛起,美國鋼鐵制造業從20世紀70年代起逐漸衰落。面對激烈的市場競爭,美國鋼鐵企業轉而通過政治手段,要求政府提供貿易保護和各種補貼,這就使美國鋼鐵業成為高度政治化的產業。

據不完全統計,美國在1980~2010年期間分別就進口鋼鐵產品發起了470項反傾銷調查和319項反補貼調查,分別占同期美國“雙反”案件總數的40.4%和58.4%。

自2007年以來,隨著中國鋼鐵企業競爭力的提高和從中國鋼鐵進口的增加,美國鋼鐵企業的目標開始轉向中國。在鞍鋼宣布密西西比項目之前的一年內,美國就針對油氣管材、鋼絞繩、鋼格板、無縫碳合金鋼管、鋼鐵螺絲、鉆探管等進口鋼鐵產品向中國大陸企業發起了5次“雙反”訴訟。

鞍鋼在美投資的鋼鐵廠主要生產螺紋鋼等建筑用鋼。而美國的建筑用鋼市場基本上被紐柯、鋼動態(Steel Dynamics)兩家本土企業瓜分,它們占美國建筑鋼材市場的近90%的份額。雖然鞍鋼的投資有利于降低美國建筑業的用鋼成本,但對紐柯等美國鋼鐵企業來說卻增加了市場競爭,對它們在美國的市場份額構成了挑戰。鞍鋼在美國建廠,繞開了之前針對中國鋼鐵產品設置的關稅壁壘,使得美國鋼鐵企業面臨中國鋼鐵企業的直接競爭。

在紐柯等美國鋼鐵企業看來,鞍鋼的美國合作方鋼發展雖然起步較晚,但潛力很大。鞍鋼與美國鋼發展共同出資建造的阿默利工廠擁有先進技術,具有很強的市場競爭力,因此能夠很快在美國的鋼筋市場獲得較大份額。除了阿默利工廠之外,鞍鋼與美國鋼發展還計劃建造三個螺紋鋼廠和一個電工鋼廠。鞍鋼是中國的大型鋼鐵企業,實力雄厚。一旦與美國鋼發展的合作順利實施,將會進一步推進在美國的投資布局。

另外,美國鋼鐵企業顯然還擔心中國大陸的其他大型鋼鐵企業模仿鞍鋼的做法,在美國進行大規模投資,從而帶來更大的競爭壓力。因此,鞍鋼的投資計劃宣布沒多久,美國鋼鐵企業、協會及其在國會中的代表立即表示反對。

美國鋼鐵企業和國會鋼鐵聯線議員的保護主義行徑引起美國國內主張貿易和投資自由化人士的不滿。中國美國商會、鋼鐵貿易商和美國主流財經媒體抨擊了反對鞍鋼投資計劃的主張,指出關于國家安全的擔憂只是借口而已,阻止鞍鋼的投資項目不僅將美國鋼發展工人的工作置于危險中,而且將“威脅數十萬有望在未來幾十年內從中國對美國投資中產生的潛在就業機會”。

因此,雖然面臨美國鋼鐵企業及代表其利益的協會、媒體和國會議員的抵制,但支持鞍鋼投資項目的一方顯然占據了上風,負責對外來投資進行安全審查的CFIUS也沒有對鞍鋼的投資項目啟動審查程序。2010年9月15日,鞍鋼與美國鋼發展在北京簽署了合資公司運營協議,雙方正式組建合資企業。

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案例四:政商聯手打壓中車

中國中車(以下簡稱“中車”)是由“中國北車”和“中國南車”按照對等原則合并組建的公司,也是全球最大的軌道交通裝備制造企業。自2015年正式成立后,中車加快了國際市場的開拓。

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2018年12月18日,中國中車集團為波士頓地鐵生產的首列車在美國中車麻省公司春田工廠下線。

在美國,中車先后獲得了波士頓、芝加哥、洛杉磯和費城等城市交通部門1000多輛地鐵和通勤客車的訂單,涉及金額近30億美元(約合207億元人民幣)。為了滿足“采購美國貨”要求(即政府采購商品中60%的零部件必須在美國生產),中車相繼在美國馬薩諸塞州、伊利諾伊州和加州建立了列車零部件和整車組裝工廠,并在紐約成立了中車北美公司。

除了客運列車,中車也開始試水美國的鐵路貨車整車市場。2015年,中車與聯想控股集團旗下私募基金以及美國一家鐵路技術公司聯合成立了美國VRC鐵路貨車車輛公司(以下簡稱VRC),計劃在美國北卡來羅納州威明頓市投資和運營一家貨運列車工廠。根據合資協議,中車將為美國威明頓工廠提供車輛設計、零部件和員工培訓。工廠一旦建成,將具有年產4500輛鐵路貨運車輛的能力,并將在當地雇用約1300名工人。

美國是全球僅次于中國的第二大鐵路市場,對軌道交通車輛的需求一直較為強勁。中車在軌道交通車輛領域擁有領先的研發制造技術、可靠的生產工藝組織能力和強大的供貨能力,能夠為美國提供質優價廉的列車,滿足其國內市場需求,并在當地創造就業。但在美國本土的貨運列車制造商看來,中車卻是一個強大的競爭者。

在美國,由于汽車和飛機是主要的客運交通工具,多年來美國本土已經沒有專門的旅客列車整車制造商。為美國提供旅客列車的企業全部來自國外,包括加拿大的龐巴迪、韓國的現代羅特姆、日本的川崎重工和德國的西門子等。相反,在美國貨運行業,列車運輸占據非常大的比例,大部分的軌道貨運車輛由美國本土制造商提供。

在中車進入美國市場時,美國本土的貨運列車整車廠商主要包括總部位于密蘇里州的美國鐵路車輛工業公司(American Railcar Industries)、總部位于德克薩斯州的三一工業(Trinity Industries)、總部位于俄勒岡州的綠薔薇公司(Greenbrier Companies)以及規模遠小于上述幾家公司的美國貨車公司(FreightCar America)等。

雖然中車最初在美國的工廠主要生產客運列車,但美國的貨運列車制造商非常擔心中車將這些工廠轉化為貨運列車工廠。

作為中車在美國貨運列車市場的首個投資項目,VRC雖然成立不久,但發展迅速。該公司設計的鐵路油罐車和漏斗車在2015年下半年相繼獲得美國鐵路協會(Association of American Railroads)的認證,威明頓工廠也于當年12月中旬向客戶交付了首批30輛礦石漏斗車。2015年年底,VRC還簽訂了新的2800輛鐵路貨車整車訂單,并計劃在當年制造3000輛漏斗車、油罐車等貨運車輛等。為擴大市場份額。2016年2月,VRC還成立了一家貨運列車租賃公司。

擔憂中車可能“侵占”美國市場,美國本土貨運列車制造商開始通過政治手段,在中車尚未站穩腳跟之際將其排除在美國市場之外。

2016年上半年,美國鐵路車輛工業公司、三一工業、綠薔薇公司和美國貨車公司等在華盛頓特區聯合成立了一家名為“美國鐵路安全聯盟”(The Rail Security Alliance,RSA)的組織,并聘請美國的職業說客——埃里克•奧爾森(Erik Olson)——擔任該組織負責人。此人曾多年擔任威斯康星州民主黨眾議員羅恩•金德(Ron Kind)的幕僚長,同時也是華盛頓一家游說公司——“維恩策略”(Venn Strategies)——的首席運營官。

RSA成立后,美國貨運列車制造商就開始通過該平臺積極展開活動,包括利用媒體抹黑中車,宣稱中車制造的列車是“間諜列車”,中國可以通過這些列車植入“后門”程序對美國進行秘密監控,掌握美國的軍事動向甚至導致貨運列車有毒化學品的泄漏等。RSA還資助相關的研究機構發表不利于中車的報告,炒作“中車的對美投資將損害美國經濟與安全利益”。為推動國會采取行動,RSA專門雇用游說公司,游說國會議員。

根據美國國會“游說登記”(Lobbying Registration)網站公布的信息,RSA從2016年4月起先后雇用了兩家游說公司——“峰會策略政府事務”公司(Summit Strategies Government Affairs LLC.)和“維恩策略”公司——就“與鐵路產業相關的政策”展開游說。根據“美國政治捐獻數據庫”(Opensecrets)的數據,截至2019年末,美國鐵路安全聯盟共向這兩家公司支付了229萬美元(約合1584萬元人民幣)的費用,其中大多數支付給了埃里克·奧爾森所在的“維恩策略”公司。

雖然對中車的指控——威脅到美國交通和網絡安全,既缺乏事實依據又經不起推敲,但RSA的活動卻獲得了其他貿易和投資保護主義行業組織的支持,并迎合了一些美國政府官員的政治需求。在各自選區有相關產業利益的國會議員、主張加強《購買美國產品法》的民主黨議員以及長期以“反華”出名的共和黨議員等,紛紛以“不公平競爭”以及國家安全為由,要求行政部門對中車在美國的投資進行審查,并提出法案阻止美國地方政府利用聯邦政府的資金購買由中車美國工廠制造的車輛。

2016年7月15日,由來自俄勒岡的眾議員彼得·德法茲奧(Peter DeFazio)牽頭,50多名國會議員聯名要求CFIUS對中車投資美國VRC鐵路貨車車輛公司一事進行調查,聲稱使用中車制造的車輛將會“使得美國關鍵的鐵路基礎設施和敏感的貨物運輸更加容易受到網絡攻擊”。彼得·德法茲奧所代表的選區正是美國一家主要鐵路貨運列車公司——綠薔薇公司——的總部所在地。

壓力之下,CFIUS于當年8月對中車的美國投資項目啟動了審查程序。鑒于對中車的指控缺乏依據,并且中車的美國合作方就投資事宜主動向CFIUS進行了申報,美國財政部于2016年12月發布報告,表示該合資項目并沒有對美國國家安全構成威脅。

由于CFIUS沒有阻止中車的投資,美國貨運鐵路設備制造商及國會議員轉而尋求以立法方式來禁止美國各市政當局運輸部門使用聯邦政府的資金采購中國中車制造的車輛。來自三一工業公司總部所在地的德克薩斯州眾議員凱•格蘭杰(Kay Granger)和參議員約翰•科寧(John Cornyn)先后提出了禁止采購中車車輛的法案——《交通基礎設施車輛安全法》(Transit Infrastructure Vehicle Security Act)。

2019年底,在特朗普政府的支持下,該法案作為《2020財年國防授權法案》的修正案獲得通過。根據該法案,美國地方交通部門將被禁止使用聯邦資金采購中國企業制造的公共交通車輛,包括列車和大巴。

由于美國地方交通部門需要聯邦政府的資金維持運營,因此采購禁令實施后,中車將很難進入美國的旅客列車市場。雖然美國的私人貨運列車市場并不需要聯邦政府的資助,但由于美國政府極力強調列車的網絡安全問題,中車今后進入美國的貨運列車市場時也將面臨很大的障礙。

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美國曾對多國出擊

美國長期以來是世界上最大的外國投資目的地,美國政府也將其高度開放的外資政策視為其他國家應該學習的樣板。然而,從歷史上看,美國實在是劣跡斑斑——通過政治手段打壓外國投資企業,即使對來自盟國或戰略伙伴國的企業也毫不手軟。

事實上,近些年來中國企業在美國的遭遇,不少國家的企業之前都曾經歷過。

日本富士通并購美國飛兆半導體公司(Fairchild Semiconductor)。

1986年10月,日本富士通公司宣布并購美國飛兆半導體公司,富士通的美國子公司將與飛兆半導體合并成立一家新公司。一旦成立,新公司在半導體產品的銷售額上將能夠躋身世界前五名。

并購計劃宣布后,美國一些半導體企業隨即表示反對。國家半導體(National Semiconductor Corporation)、英特爾和美商巨積(LSI Logic Corporation)等以該項并購會造成市場壟斷和損害國家安全為由,呼吁美國政府進行干預。

美國國會議員也對該收購案迅速做出回應,支持上述半導體公司的立場,認為該項收購將削弱美國半導體產業的競爭力,損害美國的國防工業。

雖然里根政府反對介入該項并購,但在美國半導體企業和部分國會議員的助推下,美國國內形成了反對日本企業投資的強大政治壓力,最終迫使富士通在1987年3月宣布放棄收購計劃。

富士通的投資能夠幫助飛兆半導體免于破產,也有助于美國的就業,但對美國硅谷的芯片企業來說卻加劇了美國市場的競爭壓力,并使得美國針對日本半導體產品的貿易壁壘形同虛設。由于富士通與美商巨積等美國半導體企業在一些芯片領域是直接的競爭對手,后者尤其擔心富士通的廉價半導體產品能夠利用飛兆半導體的廣泛銷售網絡擠占市場份額。事實上,由于擔心日本企業通過在美國本土設廠來繞過關稅壁壘,美國半導體企業在《日美半導體協議》談判中就曾要求把日本企業在美國生產的產品當做進口商品看待。

另外,美國半導體企業還擔心富士通的并購活動會產生“多米諾骨牌”效應,一旦飛兆半導體被并購,會引起日本企業收購美國半導體企業的連鎖反應,導致美國半導體產業集體淪陷。

盧森堡麥諾科公司(Minorco)收購聯合金礦有限公司(Consolidated Gold Fields,CGF)。

1988年,盧森堡的一家礦業公司麥諾科試圖收購聯合金礦有限公司在美國的業務。鑒于此次收購是一種惡意收購,并未經過被收購者的允許,因此遭到CGF的強烈反對。

為了阻止麥諾科公司的收購計劃,聯合金礦有限公司不僅聲稱收購會導致美國嚴重依賴來自南非的戰略性礦產資源,威脅美國的國家安全,還積極游說美國政府阻止麥諾科公司的收購計劃。最終,在美國政府的介入下,麥諾科公司被迫放棄了收購CGF的計劃。

英國輪胎和橡膠公司(British Tire and Rubber Company,BTR)收購美國諾頓公司(Norton Company)。

這是美國企業通過外資安全審查機制來阻止外國企業收購的另一個經典案例。

1990年3月,英國輪胎和橡膠公司擬出價16.4億美元(約合113億元人民幣)收購位于馬薩諸塞州的諾頓公司。諾頓公司認為BTR公司的報價太低,并不希望被這家英國公司收購。

為了阻止BTR的收購,諾頓公司在美國國會展開了大量游說活動,動員國會議員向行政部門施壓,要求時任布什政府對BTR的收購計劃進行調查。在諾頓公司的游說下,美國國會100多名議員聯名致信布什總統,聲稱這項收購會損害美國的國家安全利益,并要求行政部門立即啟動調查。

然而,當一家法國公司——圣戈班集團(Compagnie de Saint Gobain)——向諾頓公司提出19億美元(約合131億元人民幣)的收購報價時(比BTR公司提出的報價高了2.6億美元,約合18億元人民幣),諾頓公司又轉而游說美國國會議員,要求后者支持法國公司的并購方案。

顯然,在此并購案過程中,美國諾頓公司操控了美國的外資安全審查體制,它只是希望通過政府審查為自己贏得更高的收購報價。

很難想象,為何來自英國公司的投資會對美國的國家安全構成威脅,而來自法國公司的同樣投資則不會,即使美英之間安全關系的緊密程度要明顯高于美法之間的安全關系。

荷蘭阿斯麥公司(ASML)收購美國硅谷集團(SVG)。

2000年10月,荷蘭阿斯麥公司宣布欲以16億美元(約合111億元人民幣)收購美國半導體設備制造商硅谷集團。起初,兩家公司比較順利地達成了相關收購協議。

然而,除了阿斯麥公司之外,美國另外一家半導體公司——歐泰克步進公司(Ultratech Stepper)——也希望收購硅谷集團的部分業務。競購失敗后,這家美國公司開始在國內制造輿論,聲稱美國硅谷集團和它的附屬實驗室能夠制造用于間諜衛星的先進光學儀器,如果被外國企業收購的話,將會嚴重損害美國家安全。歐泰克步進公司還在國會展開游說,動員國會議員就該項交易對行政部門施壓。

國會議員的介入,加上美國防部對這項收購的反對,最終迫使阿斯麥公司在收購協議上做出妥協,付更高代價完成了收購計劃,包括放棄對硅谷集團部分業務的控制權,并同意在收購協議中附帶更為苛刻的條款等。

事實上,硅谷集團與五角大樓已經多年沒有直接業務關系,因此安全因素并不是阿斯麥公司收購受阻的主要原因,美國企業的介入才是。

印度國營電信公司(Videsh Sanchar Nigam Limited,VSNL)收購美國泰科全球網絡公司(Tyco Global Network, TGN)。

2005年初,印度國營電訊公司VSNL通過競拍,成功收購了一家美國網絡公司——泰科全球網絡公司。在印度公司與美國政府相關部門就投資計劃進行協商時,泰科的商業競爭對手——一家名為山峰通訊(Crest Communication)的阿拉斯加公司——向美國聯邦通信委員會提交了一份長達47頁的指控,聲稱這項交易對美國造成了國家安全風險,威脅到了國防部的網絡通信,并指責VSNL是印度國有公司,受印度政府控制。

這一指控迅速受到了美國媒體和國會議員的關注。后來,在泰科的努力公關下,印度公司又與美國司法部、國土安全部、國防部和FBI等部門簽署了安全保障協議,該項收購才最終獲得通過。

迪拜港口世界(DP World)收購英國航運公司(P&O)在美國的港口業務。

2005年10月,阿聯酋國營企業迪拜港口世界宣布收購英國一家航運公司——半島和東方輪船公司(Peninsular and Oriental Steam Navigation Company, P&O)——在美國的港口業務,當年11月后者表示將接受這項收購。

因為P&O在美國的一個分支機構管理著美國6個港口,該項收購受到了CFIUS的審查。2006年1月,迪拜港口世界向美國國土安全部提交了一份保證書,CFIUS隨即批準了這項交易。

雖然已獲得CFIUS批準,該項收購在2006年2月中旬開始變得高度政治化,推動者是美國邁阿密地區一家與英國航運公司存在業務糾紛的小公司。

該公司起初尋求通過CFIUS阻止該交易,但未獲CFIUS支持,又在2006年2月底通過公關公司游說美國國會議員。在游說之下,國會議員隨即介入了行政部門的審查進程,威脅通過立法反對該項交易。

由于迪拜港口世界的投資涉及港口這一敏感問題,并且DP World來自中東國家,在邁阿密公司和國會議員的共同煽動下,這項收購很快陷入非常不利的輿論環境中。面對美國內政治壓力,迪拜港口世界最終不得不放棄了收購計劃。

上述案例涉及的國家不僅包括英國、盧森堡與荷蘭等美國傳統的外資來源國,也包括印度和阿聯酋等新興經濟體。這些外資來源國基本上都是美國的盟國或戰略伙伴國。其中,英國、荷蘭和盧森堡是北約成員國,印度是美國的戰略伙伴國,阿聯酋是美國在中東地區的重要盟友和反恐伙伴。

這表明,美國對外來投資的審查并非僅僅是基于國家安全考慮,在很大程度上也受到美國內政治影響。并且,在不少外國投資案例中,美國企業自身的經濟利益訴求往往能夠壓倒國家安全利益。

例如,在阿聯酋迪拜港口世界公司的收購案中,反對的美國企業聲稱外國公司收購美國港口會威脅到美國土安全,使美國更容易遭受恐怖主義襲擊。然而,迪拜港口世界收購的是一家英國公司的在美資產,盡管英國經常受到恐怖襲擊,但英國政府并未阻止收購。

另外,迪拜港口世界是一家阿聯酋國營公司,而阿聯酋是美國在中東地區的一個重要盟友和反恐伙伴。美國內對DP World收購計劃的反對一度引起阿聯酋政府強烈不滿,并在一定程度上損害了兩國關系。

7

中國如何應對?

根據美國榮鼎集團統計,自2016年達到歷史性高度以來,中國企業的對美直接投資已經連續3年出現大幅下滑。

2017年,美國開始就中國投資問題改革其外資安全審查體制,中國對美直接投資從2016年的465億美元(約合3216億元人民幣)下降到了297億美元(約合2054億元人民幣)。

2018年和2019年,中國企業的對美直接投資額更是斷崖式下滑,分別下降到54億美元(約合373億元人民幣)和48億美元(約合332億元人民幣)。

雖然中國政府自身對企業海外投資活動監管的加強也在很大程度上影響了中國企業之前對美投資的增長勢頭。但不可否認的是,美國外資政策的調整及其國內政治環境的變化,極大地干擾了中國企業的對美投資,尤其是高技術領域的投資。

美國對華外資政策呈現高度政治化特征,中國企業在美投資經營活動或將遇到更為復雜和敏感的政治環境。

對于赴美投資的中國企業來說,為了更好地規避和應對美國外資政策的政治化問題,應該在項目選擇、市場進入方式、工廠選址、商業伙伴挑選、媒體公關等方面采取更有針對性的投資策略:

第一,在對美國企業進行并購投資之前,一定要做好前期盡職調查,對美國特定行業的外資政策偏好做出準確研判。尤其要評估被并購企業在美國是否與其他企業存在商業矛盾和糾紛,避免在并購過程中受到這些企業所帶來的政治干擾。

例如,前文提到的阿聯酋DP World在收購美國港口業務時,就因為被收購企業與美國本土一家公司存在業務糾紛,最終在這家公司的政治炒作下被迫撤回投資計劃。

另外,關于東道國生產商外資政策偏好的分析也表明,中國企業在對美直接投資上也需要預判美國國內相關利益方的政策訴求和潛在政治阻力,認識到并不能簡單地通過對外直接投資來規避美國的貿易壁壘。

第二,在投資項目的選擇上,應該避開那些過度依賴美國聯邦政府補貼或采購的行業。

美國內一些行業,如可再生能源開發與利用、公共交通設備制造等,嚴重依賴美國聯邦政府的資金和政策支持,這就為美國國內相關利益方游說聯邦政府并對外國投資項目采取限制性措施提供了法律依據和政策工具。美國聯邦政府可以威脅拒絕提供資金支持和取消政策待遇,來擾亂中國企業投資項目的推進。

此外,在進入美國市場的初期應該循序漸進,盡可能避免進行規模較大或者涉及敏感行業的投資,從而在最大程度上降低美國公眾對來自中國投資的恐慌,并逐漸提升中國企業的形象,為以后擴大投資規模打好基礎。

第三,要注重建立“利益聯盟”網絡。

在美國設廠時,盡量擴大在美國本土的采購,在當地拓展供應商渠道。條件允許的話,在進入美國特定產業時盡量選擇與該產業內政治影響力較大的公司進行合作。

另外,以往眾多對美投資的案例表明,由于外國投資能夠在當地增加就業和稅收,美國國會議員一般對自己所在選區的外國投資項目持歡迎立場。為在美國國會獲取更多支持,減少政治阻力,有實力的企業可以將投資分散在美國更多的州。實際上,這也是日本企業在20世紀80年代防范和應對對美投資摩擦政治化的重要措施之一。

第四,注重媒體輿論和政府公關。

因涉及對外國資產的控制,外國直接投資尤其是并購投資本身是一項高度敏感的商業活動,很容易引起東道國媒體的關注。

由于缺乏經驗,國內一些企業為了宣揚公司“業績”,通常會向媒體高調宣傳在國外的投資項目以及如何通過對外投資擴大公司的全球市場份額等。這種做法極易在東道國引起恐慌和敵意,并成為外國競爭對手進行政治打壓的借口。

同樣不可忽視的是,中美兩國在歷史和文化等方面的差異,使在美投資的中國企業必然會面臨各種溝通障礙。中國企業應該盡可能地聘請當地管理人員和顧問,因為當地人士不僅更熟悉美國市場,還能夠促進企業與當地政府和媒體的溝通。

此外,還要認識到美國在高技術領域對中國企業設置投資壁壘的情況將會長期化,并接受中國對美投資環境短期內難以改善的事實。這也要求我們一方面要降低通過企業并購等方式在美國市場獲取技術的期望值,一方面要在核心技術上加大國內科研投入,加強知識產權保護,激發國內科技產業活力,致力于自主創新。

編者按:本文轉載自微信公眾號: 瞭望智庫(ID:zhczyj),作者:吳其勝 上海社會科學院國際問題研究所副研究員

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